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Juni

Besserer Durchblick und stabilere Mehrheiten: 2,5-Prozent-Hürde bei NRW-Gemeindewahlen

Studie von Politologen – Bis zu 13 Parteien und Gruppierungen in Stadträten

5 Prozent in Bund und Land, null in den Kommunen: Für viele Wählerinnen und Wähler ist dieser Unterschied bei den Mindest-Stimmanteilen unverständlich. Privatdozent Dr. Lars Holtkamp, FernUniversität in Hagen, und Prof. Dr. Jörg Bogumil, Ruhr-Universität Bochum, haben im Auftrag der SPD-Landtagsfraktion für Nordrhein-Westfalen untersucht, ob aus politikwissenschaftlicher Sicht eine Wiedereinführung einer Sperrklausel sinnvoll sein könnte, die in NRW auch bei Kommunalwahlen bis 1999 galt. Ergebnis ihres Gutachtens, das auf andere Länder kaum übertragbar ist: Eine Hürde macht Sinn, aber sie muss niedriger sein als früher.

PD Dr. Lars Holtkamp arbeitete an der Studie mit

Bis 1999 galt in Nordrhein-Westfalen – wie in den meisten Bundesländern – eine 5-Prozent-Hürde bei Kommunalwahlen. Diese wurde vom NRW-Verfassungsgericht aufgehoben: Die Direktwahl des hauptamtlichen Bürgermeisters als Verwaltungschef gewährleiste, dass es ein funktionsfähiges Organ in den Kommunen gebe. Und zwar unabhängig von Mehrheitsverhältnissen. Zuvor wurden ehrenamtlicher Bürgermeister und Stadtdirektor vom Rat gewählt, in dem sich die politischen Kräfte blockieren konnten. Das Urteil stieß auf unterschiedliche Resonanz, Klagen bis hin zum Bundesverfassungsgericht waren Folge. Gleichzeitig hoben auch andere Landesverfassungsgerichte die kommunale Zugangshürde auf.

„Dabei war es zunächst einmal kaum nachvollziehbar, dass es diese Klausel bei Bundes- und Landtagswahlen weiterhin gibt, sie auf der kommunalen Ebene aber abgeschafft wurde“, so Dr. Lars Holtkamp, FernUniversität. Da der Düsseldorfer Landtag mehrheitlich nicht – wie vom NRW-Landesverfassungsgericht gefordert – nachweisen lassen wollte, dass ohne Sperrklausel die Funktionsfähigkeit der Kommunalvertretung durch die kleinen Gruppen gravierend gestört sei, beauftragte die SPD-Fraktion die beiden Politikwissenschaftler mit dieser empirischen Studie. Falls massive Funktionsprobleme festgestellt würden möchte sie später ggf. ein Gesetz mit einer Sperrklausel einbringen. Die Federführung der Untersuchung lag bei Prof. Bogumil, der früher ebenfalls an der FernUni tätig war.

Bereits in seiner Habilitationsschrift hatte Dr. Holtkamp, Lehrgebiet Politikwissenschaft IV: Politik und Verwaltung in Hagen, dargelegt, dass Entscheidungskriterien nicht nur von Kommunalverfassungen abhängen, sondern auch u.a. von der Gemeindegröße. In großen Städten spielen Parteien eine viel wichtigere Rolle als in einer kleinen, wo viel mehr über persönliche Beziehungen „läuft“: „Bürgermeister können in einer Großstadt ohne eine Mehrheit im Rat nicht mehr viel ausrichten“, weiß Holtkamp. Das betriff NRW ganz besonders, in keinem anderen Bundesland leben so viele Bürger – jeder zweite – in einer Großstadt.

Große Städte haben auch größere Parlamente. So sind für eines der 80 Mandate im Rat von Duisburg (492.000 Einwohner) rund 0,7 Prozent der Stimmen notwendig. In einer 30.000-Einwohner-Stadt mit 36 Mandaten sind es dagegen 2,5 bis drei Prozent. Holtkamp: „Je kleiner die Stadt desto schwerer ist es aus mathematischer Sicht, in den Rat zu kommen.“ Deswegen habe sich nach dem Fall der 5-Prozent-Hürde in den Mittelstädten auch wenig verändert. 1999 gab es in Großstädten durchschnittlich knapp vier Fraktionen oder Gruppierungen, heute fast 8, in Mittelstädten sieben: „Das macht Koalitionen immer schwieriger und verhindert stabile Mehrheiten, mit denen der Bürgermeister arbeiten kann.“ In einem Großstadtrat waren sogar 13 Parteien und Gruppierungen vertreten.

Oft sind Gruppierungen für einen Fraktionsstatus zu klein. An ihnen gehen viele Informationen, vor allem in Ausschüssen, vorbei. Diese versuchen sie dann in der Ratssitzung zu bekommen. Das verlängert die Sitzungen, die Anfragen verursachen den Stadtverwaltungen Arbeit und Kosten. „Die Kleinen versuchen, sich während der Legislaturperiode zu größeren Gruppierungen mit Fraktionsstatus zusammen zu schließen.“ Auch, indem man den politischen Gegnern „Mandate abjagt“ und Ratsmitglieder zum Übertritt bewegt: „Es gibt durchaus ‚Gestaltungsspielräume’, z.B. Zusagen für gute Platzierungen auf der nächsten Wahlliste oder bei den finanziellen Abgaben an die Fraktion.“ Durch das Hin und Her zwischen den Fraktionen verlieren nicht nur die Wähler den Durchblick, welcher Politiker wohin gehört. Gruppierungen bilden sich, die in dieser Form keine Stimme erhielten. Ganz davon zu schweigen, dass schon Bündnisse entstanden, nur um den Bürgermeister „weg zu mobben“.

Das veranlasste die beiden Politikwissenschaftler, wieder eine prozentuale Hürde für die Gemeinden in NRW vorzuschlagen, aber nur mit 2,5 Prozent. Holtkamp: „Der Wegfall der 5-Prozent-Hürde hat in kleineren Gemeinden keine Probleme gemacht, denn es gibt ja hier die ‚natürliche Sperrklausel’ von ca. 2,5 Prozent für das Einstiegsmandat.“ Eine Hürde in dieser Höhe hätte hier also auch kaum Folgen. Hilfreich wäre sie aber in Großstädten, denn dort kann man mit oft wesentlich geringeren Anteilen in den Rat kommen.

Zudem sehen Holtkamp und Bogumil einen weiteren Aspekt: „Gemeinderäte sollte offener sein als z. B. Länderparlamente, damit sich dort kleinere Gruppierungen entwickeln können, um später im Land größere Aufgaben zu übernehmen.“

Gerd Dapprich | 24.06.2009
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