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Dezember

Andere Umweltpolitik durch Krise?

Antrittsvorlesung von Prof. Dr. Annette Elisabeth Töller

„Ich freue mich, dass Sie das Institut der Politikwissenschaft verstärken“, gab die Dekanin der Fakultät für Kultur- und Sozialwissenschaften, Prof. Dr. Ingrid Josephs, nach ihrer kurzen Begrüßung das Wort an Prof. Dr. Annette Elisabeth Töller weiter. Diese ist seit dem 1. April 2009 Professorin für Politikfeldanalyse an der FernUniversität in Hagen. Jetzt hielt sie in der „Ellipse“ im ehemaligen Technologie- und Gründerzentrum ihre Antrittsvorlesung zum Thema „Umweltpolitik in Zeiten der Krise“.

Prof. Dr. Annette Elisabeth Töller Prof. Dr. Annette Elisabeth Töller

Im Mittelpunkt stand die Frage, ob die aktuelle Wirtschafts- und Finanzkrise Auswirkungen auf die deutsche Umweltpolitik hat. „Denkbar ist entweder eine Schwächung oder eine Stärkung der Politik – und natürlich auch der Fall, dass gar keine Änderung eintritt“, erklärte Prof. Töller. Zu diesen drei Möglichkeiten stellte die Politikwissenschaftlerin verschiedene Thesen auf, die Gründe für eine Schwächung oder Stärkung liefern. Anschließend untersuchte sie diese Thesen anhand einer empirischen Auswertung.

Die aktuelle Wirtschaftskrise könnte die Umweltpolitik z. B. schwächen, indem in der Krise das Argument der kurzfristigen Kosten wieder stärker in den Vordergrund gerät und so der eigentlich überwunden geglaubte Widerspruch „Ökologie vs. Ökonomie“ wiederbelebt wird, durchaus auch als strategisches Argument der Wirtschaft. Denkbar ist aber auch – zunächst vielleicht überraschend – eine Stärkung der Umweltpolitik durch die Krise.

Hier benannte Prof. Töller zwei mögliche Mechanismen: Kurzfristig könnten Konjunkturprogramme zur Milderung der Folgen der Wirtschaftskrise – eher beiläufig – auch umweltpolitisch wirksame Maßnahmen anstoßen. Längerfristig ist es ebenfalls denkbar, dass die durch die Krise veranlasste fundamentale Kritik am neoliberalen Wirtschaftsmodell auch die Umweltpolitik erreicht. Ein Ergebnis wäre dann, dass man von der Wirtschaft einen stärkeren Gemeinwohlbezug verlangt und staatlichen Eingriffen zur Sicherung dieser Gemeinwohlbelange (z.B. im Umweltschutz) positiver gegenüber steht.

Prof. Dr. Ingrid Josephs, Dekanin der Fakultät für Kultur- und Sozialwissenschaften, und FernUni-Rektor Prof. Dr.-Ing. Helmut Hoyer mit Prof. Dr. Annette Elisabeth Töller Prof. Dr. Ingrid Josephs, Dekanin der Fakultät für Kultur- und Sozialwissenschaften, und FernUni-Rektor Prof. Dr.-Ing. Helmut Hoyer mit Prof. Dr. Annette Elisabeth Töller

Sieben von zehn Gesetzen ohne Bezug zur Krise

Wie sieht aber die umweltpolitische Realität aus? Um herauszufinden, ob überhaupt und welche Kriseneffekte in der Umweltpolitik zu beobachten sind, hat Annette Elisabeth Töller die umweltpolitische Gesetzgebung des Bundes seit der Finanz- und Wirtschaftskrise untersucht: Bei der Analyse der zehn umweltpolitischen Gesetze, die zwischen Oktober 2008 und September 2009 verabschiedet wurden , interessierte sie besonders, „ob die Krise eine Rolle spielte, ob die Gesetze in ihrer umweltpolitischen Substanz geschwächt oder gestärkt wurden und ob beides zusammenhängt.“

Ihr Ergebnis: Bei der Beratung von sieben von zehn Gesetzen kommt die Krise als Thema gar nicht vor, sie sind in keiner Weise von ihr beeinflusst worden. „Bei der Beratung von zwei Gesetzen wird die Krise zwar erwähnt, hat aber keine Auswirkungen auf die jeweiligen Inhalte.“ Nur im Fall des Gesetzes zur Neuregelung zur Kraftfahrzeugsteuer von Anfang 2009 erkennt Prof. Töller einen konkreten Bezug.

Die schon länger angestrebte, klimapolitisch sinnvolle Umstellung der Berechnung der Kfz-Steuer von Hubraum auf CO2-Emissionen stand zwar schon länger auf der politischen Agenda der Großen Koalition. Sie war aber bislang daran gescheitert, dass eine aufkommensneutrale Reform verlangt hätte, die Steuern, die man den emissionsarmen Fahrzeugen erlässt, bei den emissionsstarken Kfz wieder hereinzuholen. Dies hätte aber vor allem die in Deutschland hergestellten „Premiummodelle“ stark belastet. Mit den Mitteln aus dem Konjunkturprogramm konnte man diese Reform nun in Angriff nehmen, ohne dass sie aufkommensneutral sein musste: Mit 1,8 Milliarden Euro aus dem Konjunkturpaket war es möglich, einen Kompromiss zu schmieden, der der deutschen Automobilindustrie entgegenkam und gleichwohl zumindest im Prinzip eine ökologische Umstellung der Kfz-Steuer beinhaltet, auch wenn zu Recht kritisiert wird, dass diese nicht weit genug geht: Die Bemessungsgrundlage ist nun eine Kombination von Hubraum und CO2-Emissionen. Die Krise hat somit indirekt ein ‚Gelegenheitsfenster’ für die Umweltpolitik geöffnet“, erklärt Töller.

Brüssel bestimmt Umweltpolitik

Insgesamt erscheint die Gesetzgebung des Bundes auf dem Gebiet der Umweltpolitik als ziemlich stabil und buchstäblich krisenfest. Die Erklärung dafür liegt jedenfalls zum Teil auch auf europäischer Ebene. Rund 80 Prozent der in Deutschland geltenden umweltpolitischen Gesetze beruhen nämlich heute auf Vorgaben der Europäischen Union. Deshalb, so Töller, kann einerseits die Krise die deutsche Umweltpolitik mit zeitlicher Verzögerung und „abgefedert“ erreichen. Andererseits aber kann man deshalb mit der Untersuchung der Bundesgesetzgebung eben nur einen Teil deutscher Umweltpolitik (und möglicher Kriseneffekte) abbilden.

Annette Elisabeth Töller hat daher ebenfalls die zwei wichtigsten umweltpolitischen Gesetzesvorhaben der EU untersucht, die im Untersuchungszeitraum in Brüssel verhandelt und zu einem Kompromiss geführt wurden: die Verordnung über Kohlendioxid-Emissionen von Kraftfahrzeugen sowie die Zuteilung von Zertifikaten im CO2-Emissionshandelssystem, beides im Dezember 2008 .

Die von der Automobil-Lobby stark beeinflussten Verhandlungen über CO2-Grenzwerte für Neuwagen, die zu einer deutlichen Abschwächung der ursprünglich geplanten Regelung führten, weisen nur bei oberflächlicher Betrachtung einen Kriseneffekt nach dem Muster „Krise stärkt Kostenargumente und schwächt Umweltpolitik“ auf. Tatsächlich hatte man sich im Kern auf diesen Kompromiss schon im Juni 2008, also vor der Krise, geeinigt.

„Nur die Zuteilung von Zertifikaten im CO2-Emissionshandelssystem ist direkt von der Krise beeinflusst worden“, fand die Politikwissenschaftlerin heraus. Als Ende 2008 vor allem deutsche energie-intensive Industrien gegen die ab 2013 geplante (kostenpflichtige) Versteigerung der Emissionszertifikate protestierten und drohten, ihre Produktion ins außereuropäische Ausland zu verlagern, wechselte die Bundesregierung die Seiten. Hatten sie zuvor für eine konsequente Versteigerung der Emissionszertifikate (und damit für eine Verteuerung der Emissionen) gestimmt, unterstützten sie jetzt die Forderung der Industrie und trat damit auf europäischer Ebene der klimapolitischen „Bremserkoalition“ bei. Das Ergebnis ist, dass für diese Industrien die Zertifikate auch in Zukunft größtenteils kostenfrei zugeteilt werden. „Die Wirtschaftskrise wirkte hier verstärkend. Sie hat die Drohung der Unternehmen, wegen des Emissionshandels ins Ausland zu gehen (sogenanntes „carbon leakage“), noch dramatischer erscheinen lassen. Die Industrie machte immerhin geltend, dass knapp eine Million Arbeitsplätze in Deutschland gefährdet gewesen wären“, sagt Töller.

Die Wirtschafts- und Finanzkrise hat bislang insgesamt eher moderate Auswirkungen auf die Umweltpolitik der Bundesrepublik. „Eine fundamentale Neubewertung des Verhältnisses von Staat und Markt für den Bereich der Umweltpolitik ist allenfalls ein Thema der Feuilletons“, so Töller, „In der Realiät findet sie bislang nicht statt“. Allerdings ergab sich durch das Geld aus dem Konjunkturprogramm eine Gelegenheit, mit der Reform der Kfz-Steuer umweltfreundliche Technologien staatlich zu fördern, aber diese Umstellung ist nicht konsequent genug erfolgt.
Eine erste Tendenz zu einer Schwächung der Umweltpolitik durch die Krise lässt sich auf der europäischen Ebene erkennen.Die Politikfeldanalyse erhofft sich von Untersuchungen dieser Art allgemeine Erkenntnisse darüber, wie sich Krisen auf die Gestaltung politischer Regelungen in den Politikfeldern auswirken.

Gesche Quent | 16.12.2009
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