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„Klamme“ Kommunen in der Klemme: Bürgermeister als Sparkommissare?

FernUni-Politikwissenschaftler PD Dr. Lars Holtkamp: Parteieneinfluss verringern

„Desaströs“: Auf diesen Punkt bringt PD Dr. Lars Holtkamp die Finanzsituation vieler deutscher Kommunen. Ein Punkt, der kaum Hoffnung auf eine Trendwende lässt. Die sieht Lars Holtkamp weder als Wissenschaftler im Lehrgebiet Politische Regulierung und Steuerung (Prof. Dr. Susanne Lütz) der FernUniversität in Hagen noch als Kommunalpolitiker. In seiner jüngst erfolgten Habilitation, vor allem im mündlichen Vortrag und vielen anderen Forschungsarbeiten, befasste er sich mit der typischen Finanzsituation von Kommunen.

Der Schwerpunkt seiner Forschungen lag auf dem Ruhrgebiet, doch lassen sich die Ergebnisse prinzipiell auch auf zahlreiche andere Städte und Gemeinden übertragen. Besonders untersuchte er, wie Entscheider zum Schuldenabbau beitragen können und wie ihre Beziehungen zueinander sind. In seiner schriftlichen Arbeit verglich er die Kommunalpolitik in verschiedenen Bundesländern.

Bereits seit den 1970-iger Jahren verschlechterte sich die Finanzsituation zahlreicher Ruhrgebietskommunen, seit den 1990-iger Jahren spitzte sich die Situation zu: „Viele können nicht mehr aus eigener Kraft aus der Klemme kommen.“ Insbesondere die Massenarbeitslosigkeit war hierfür verantwortlich. Ein zweiter wesentlicher Grund ist die demographische Entwicklung, das Wegziehen einkommensstarker Schichten aus den Ballungszentren. Außerdem leiden Städte, Gemeinde und Kreise immer noch an der Finanzierung der deutschen Einheit: „Zumindest die im Westen, während viele Kommunen in den neuen Bundesländern in einer deutlich besseren Position sind als das Ruhrgebiet.“

Wenn die Kommune ihr Defizit nicht ausgleichen kann, soll dies die Kommunalaufsicht schaffen. Für Holtkamp fast ein Ding der Unmöglichkeit. Dennoch ist dies bei 193 nordrhein-westfälischen Städten und Gemeinden, die ihre laufenden Ausgaben bei Personal, Jugend und Sozialem nicht aus den laufenden Einnahmen bezahlen können, bereits der Fall. Kreisangehörige Kommunen werden vom jeweiligen Kreis beaufsichtigt, kreisfreie Städten vom Regierungspräsidenten oder Landes-Innenministerium. Ein Sparinstrument, das laut Holtkamp nur sehr begrenzt funktioniert.

Zunächst wird ein Haushaltssicherungskonzept entwickelt, um in den nächsten Jahren einen Ausgleich herbeizuführen. Wird es von der Kommunalaufsicht nicht genehmigt, kommt es zum Not-Haushalt (mittlerweile immerhin in 25 % der Kommunen in NRW), der „eine gewisse Hilflosigkeit der Aufsicht“ unter Beweis stelle. Er habe nämlich kaum Einfluss auf die Kostentreiber wie Personal- oder Sach-Haushalt, sondern lediglich auf die Investitionen. Zuletzt kann ein „Sparkommissar“ eingesetzt werden, der Befugnisse von Bürgermeister und Rat übernimmt. Wegen der Tragweite schreckt die Landesregierung davor aber zurück. Und erreicht damit ein „Ende der Fahnenstange ohne Wirkung“.

Ähnlich war es zunächst in Waltrop, in der der FernUni-Wissenschaftler selbst Mitglied des Rates ist. Waltrop ist typisch für das Ruhrgebiet und für viele andere Städte in Deutschland. Der letzte ausgeglichene Haushalt datiert von 1993. Der Schuldenberg ist 120 Millionen Euro hoch. Doch ging hier die Kommunalaufsicht einen anderen Weg: Die Bürgermeisterin entscheidet weiter selbst, ihr steht jedoch ein von der Bezirksregierung Münster eingesetzter Sparkommissar als Berater zur Seite

Der Berater versteht sein Geschäft: Er war selbst einmal Bürgermeister einer anderen Stadt.

Die Stadtspitze muss mit dem Berater zusammen arbeiten, denn sonst droht ein Staatskommissar. Der nicht berät, sondern anordnet. Allerdings muss die Kleinstadt allein die Kosten dieses in Deutschland einzigartigen Aufsichtsmittels tragen. Letztes Jahr waren das immerhin 210.000 Euro.

„Grundsätzlich versuchen Politiker jedoch, sich Anordnungen zu entziehen, weil sie ihre Wahlchancen nicht durch unpopuläre Maßnahmen mindern wollen. Und Verwaltungen haben ein erhebliches Beharrungsvermögen“, so Holtkamp. Vieles deute darauf hin, dass Sparen umso leichter fällt, je stärker die Position des Bürgermeisters ist bzw. je schwächer die Parteien sind. Der Bürgermeister bzw. die Bürgermeisterin kann dann auch unpopuläre Entscheidungen im Rat durchsetzen. Diese Situation (Konkordanzdemokratie) mit einem meist verwaltungserfahrenen Bürgermeister mit geringer Parteibindung findet man oft in Baden-Württemberg. Sie führt zu vielen einstimmigen Ratsbeschlüssen. Typisch (und ungünstig) für NRW-Kommunen ist eine klare Trennung zwischen Regierung und Opposition (Konkurrenzdemokratie) mit eher schwacher Bürgermeister-Position. Und die ist auch häufig mit einem Verwaltungslaien besetzt, der sich kaum gegen die eigene Bürokratie durchsetzen kann.

Für die Stadt ist es aber wichtig, die sehr geringen Handlungsspielräume effizient zu nutzen: „Dafür ist die Konkurrenzdemokratie wenig geeignet.“ Sie gibt Politikern Chancen, sich gegen „die Anderen“ zu profilieren – auch auf Kosten des Haushalts. Am schwierigsten ist die Situation in NRW, wenn Bürgermeister nicht der Mehrheitsfraktion angehören: „Dann bewegt sich gar nichts mehr, weil die Ratsmehrheit den ‚feindlichen’ Bürgermeister in seinen Kompetenzen massiv beschneidet.“ Die Bürgermeister-Direktwahl haben NRW und andere Bundesländer 1999 von Baden-Württemberg und Bayern übernommen, viele andere Elemente aber nicht.

Im Süden Deutschlands stellen die Parteien ihre Kandidaten wohl auch eher entsprechend den Präferenzen der Bürgerinnen und Bürger auf, für die Kompetenz und Parteineutralität wichtig sind: „In NRW ist häufig eine Parteikarriere zum Partei- oder Fraktionsvorsitzenden dagegen die beste Ausgangsposition für das Bürgermeisteramt“, stellt Holtkamp fest.

Gerd Dapprich | 08.05.2007
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